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Oui, le bois d'oeuvre fait partie de l'ALENA : 5 questions pour comprendre

En relançant des négociations sur le commerce entre le Canada et les États-Unis, il semble que l'administration Trump soit encline à revoir le dossier du bois d'oeuvre, qui pourrit les relations entre les deux pays depuis des décennies. Ne serait-il pas souhaitable, une fois pour toutes, que l'ALENA, qui s'applique sur les échanges des biens, des produits et de certains services, soit respecté dans le dossier du bois d'oeuvre?

Une analyse de Gérald Fillion

Pour y voir plus clair, cinq questions sur le bois d’oeuvre.

1- Est-ce que le bois d’oeuvre fait partie de l’ALENA?

Oui, mais avec beaucoup d’exceptions. Le bois d’oeuvre fait partie intégrante de l’ALENA, l’Accord de libre-échange nord-américain, comme il faisait partie de l’Accord de libre-échange, l’ALE, entre le Canada et les États-Unis. Il est faux de dire que le bois d’oeuvre est à l’extérieur de l’ALENA. Le bois d’oeuvre en fait totalement partie, mais il en a souvent été exclu dans son application avec la signature d’ententes exceptionnelles entre les parties.

2- Qu’est-ce qui ne va pas entre le Canada et les États-Unis?

Le problème, c’est que depuis 35 ans, les États-Unis affirment que le Canada subventionne ses producteurs de bois d’oeuvre. Cette prétention a mené les Américains à imposer, à plusieurs reprises, des tarifs sur les importations de bois d’oeuvre canadien. Ce geste a mené les parties en cour, plus d’une fois, devant les tribunaux de l’OMC et de l’ALENA notamment, des affrontements judiciaires longs et coûteux. Ces conflits ont débouché sur des ententes exceptionnelles, notamment celle de 2006, qui est venue soustraire le bois d’oeuvre de l’accord de libre-échange nord-américain pendant dix ans.

3- Pourquoi l’ALENA n’a-t-il pas réglé le dossier du bois d’oeuvre?

Les conflits commerciaux entre les États-Unis et le Canada existent depuis 200 ans. Avec ou sans accord de libre-échange, vous comprendrez que de vieux litiges perdurent, que des lobbys s’activent sans arrêt, que les pressions électorales sont toujours présentes et qu'il y a aura toujours des avocats pour faire donner du poids et des arguments à vos prétentions et vous aider à gagner du temps (et peut-être un peu d’argent!). Le conflit du bois d’oeuvre n’échappe pas à cette logique perverse malgré l’Accord de libre-échange Canada-États-Unis de 1989 (ALE) et celui de l’ALENA avec le Mexique et les États-Unis en 1994.

« On pourrait dire que l'existence même de ces deux accords est liée au conflit du bois d'oeuvre, dont l'origine remonte à [octobre] 1982, affirme Carl Grenier, membre de la Chaire Raoul-Dandurand. En effet, c'est devant la montée du protectionnisme américain au tournant des années 80, dont la principale source se trouve dans l'importante récession de 1982, que le gouvernement canadien se tourne à nouveau vers la notion d'un accord bilatéral qui réduirait les obstacles au commerce entre les deux pays. »

Ainsi, avant même que Brian Mulroney ne devienne premier ministre et fasse du libre-échange sa cause, Pierre Elliot Trudeau évoquait la question du bois d’oeuvre pour faire avancer un projet de libre-échange avec les États-Unis. « En 1983, dit Carl Grenier, le gouvernement Trudeau publie Canadian Trade Policy for the 1980's : A Discussion Paper, qui met de l'avant une proposition d'accord sectoriel de libre-échange (les produits forestiers sont l'un des secteurs concernés). Cette proposition fera l'objet de discussions bilatérales en 1983-84. »

En 1983, les États-Unis reconnaissent que les provinces ne subventionnent pas leur bois d’oeuvre. Mais, en 1986, le conflit rebondit et les Américains imposent un premier droit compensateur sur le bois canadien. Ce tarif, qui se transforme en une taxe canadienne sur les exportations de bois d’oeuvre, est l’objet d’une entente nommée MOU pour Memorandum Of Understanding. Cette entente survient au moment même où se fait la négociation d’un accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis.

Ça veut donc dire que l’Accord de libre-échange, l’ALE, entre les deux pays, prévoit dès le départ un statut exceptionnel pour le bois d’oeuvre. « L’article 2009 de l’ALE, nous indique le professeur Luc Bouthilier de l’Université Laval, spécifie que l’accord ne porte aucun préjudice au Protocole d’entente (MOU) du 30 décembre 1986 conclu pour une durée de cinq ans. »

En 1992, le libre-échange sur le bois d’oeuvre est rétabli, mais une nouvelle entente est conclue en 1996 pour réduire les exportations canadiennes de bois d’oeuvre. En 2001, un nouveau conflit mène à une victoire du Canada devant le tribunal de l’ALENA en 2005, un gain que ne respecteront pas les Américains.

Les États-Unis refusent de céder, si bien qu’un autre accord est négocié avec le gouvernement Harper menant à une entente qui va s’étendre de 2006 à 2015. « Les enquêtes actuelles en subventionnement et en dumping se déroulent devant les instances américaines, nous explique Carl Grenier, et à moins qu'une nouvelle entente intervienne, il est plausible et prévisible que le Canada se serve à nouveau de l'ALENA pour se défendre. »

4- Est-ce que les Américains abusent de leurs recours de contestation?

On pourrait penser que oui, puisqu’ils n’ont jamais cessé de le faire depuis 35 ans. Ils ont toujours préféré conclure des ententes exceptionnelles avec le Canada ou imposer des droits sur les importations de bois d'oeuvre, provoquant par le fait même des conflits devant des tribunaux qui durent des années. En fait, on pourrait dire que le bois d’oeuvre est une véritable industrie prospère pour les avocats!

« L'accord sur le bois d'oeuvre résineux de 2006 stipulait que les différends seraient tranchés par le tribunal d'arbitrage international de Londres, nous précise Carl Grenier. Depuis le 13 octobre 2015, le bois d'oeuvre est à nouveau couvert par l'ALENA et son chapitre 19. »

« Ce chapitre 19, ajoute Luc Bouthilier, prévoit la constitution d’un groupe spécial binational, en substitution d’un organisme national, pour des révisions judiciaires dans les décisions d’ordre national ayant trait à des questions liées à des mesures antidumping et aux droits compensateurs dans les flux commerciaux entre les trois pays visés par l’ALENA. Ce chapitre 19 est donc applicable dès qu’on tente de contraindre un flux commercial pour un produit ou un service, qu’il soit couvert ou non par l’ALENA. »

Un autre professeur de l’Université Laval, Richard Ouellet, spécialiste du libre-échange, précise que « le Canada a obtenu 16 ou 17 fois que les États-Unis recommencent leurs enquêtes sur le bois canadien et, dans certains cas, remboursent les droits antidumping ou compensateurs. Les Américains ne se conforment jamais à ces décisions. En fait, ils redémarrent toujours une nouvelle enquête tout aussi biaisée et ne remboursent qu’au compte-gouttes les droits perçus en trop. »

Et, donc, dans la réalité, « comme les Américains ne respectent pas l’esprit du chapitre 19, écrit Richard Ouellet, et que les papetières canadiennes sont asphyxiées, le Canada a accepté à 4 reprises (2 fois depuis l’ALENA) de signer des accords spécifiques au bois d’œuvre qui créent de nouveaux termes d’échange et qui, dans les faits, écartent l’application de l’ALENA à ce type de produits. »

5- Est-ce que Donald Trump va régler le conflit du bois d’oeuvre?

S’il y arrivait, et que ça se faisait à l’avantage de toutes les parties, nous pourrions nous réjouir d’un bon coup du nouveau président des États-Unis. Mais, comprenons-nous bien, c’est peu probable. Ce conflit touche des régions sensibles aux États-Unis, une industrie essentielle, des travailleurs qui sont des électeurs, un lobby puissant et organisé, il y a peu de chance que ce dossier se règle facilement, rapidement, complètement.

La réalité, c'est que les Américains ont torpillé l'application de l'ALENA depuis le début dans le dossier du bois d'oeuvre. Pourquoi en serait-il autrement, à partir de maintenant?

Le dossier du bois d’oeuvre est un sujet complexe, vous en conviendrez. Mais, c’est aussi et surtout un secteur important de notre économie qui fait vivre 60 000 personnes au Québec. L’économie d’une municipalité sur cinq s’appuie sur le secteur forestier. C’est pourquoi on peut imaginer que la résurgence d’un conflit entre les États-Unis et le Canada aura des conséquences importantes sur l’économie du Québec alors que les Américains s’apprêtent à imposer de nouveau un tarif, possiblement de 25 % sur leurs importations de bois d’oeuvre en provenance du Canada.

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